Eurooppa, Nato, Suomi ja Tyynenmeren vuosisata

Äskettäisessä blogikirjoituksessaan Eurooppanuorten varapuheenjohtaja Markus Ylimaa pohti Naton merkitystä Suomelle. Hän näki kansainvälisen järjestelmän muutoksen asettavan Naton roolin kyseenalaiseksi, ja järjestön hakiessa vielä paikkaansa kylmän sodan jälkeisessä maailmassa, painopisteen siirtyminen Tyynellemerelle vähentävän sen merkitystä. Kuten Ylimaa varsin terävästi totesi, Suomessa yleinen Nato-keskustelu on ollut valitettavan dogmaattista, eivätkä presidentinvaalit olleet poikkeus. Ajatus on kuitenkin mielenkiintoinen, ja se ansaitsee pidempää pohdiskelua.

Intuitiivinen argumentti Tyynenmeren vuosisadan vaikutuksesta Naton merkitykseen ei kuitenkaan kestä lähempää tarkastelua (toim. huom. Tyynenmeren vuosisadan teesi on itsessään ongelmallinen, mutta sitä ei käsitellä tässä kirjoituksessa). Todennäköistä on, että uusien suurvaltojen nousu ei vähennä, vaan lisää transatlanttista yhteistyötä kansainvälisen järjestelmän arvojen ja vakauden varmistamiseksi. Nato tulee keskeisimpänä instituutiona kasvattamaan merkitystään useista haasteista huolimatta, ja Suomelle tämä merkitsee Nato-jäsenyyden muuttumista entistä ajankohtaisemmaksi

Kansainvälinen järjestelmä pysyy länsikeskeisenä

Vaikka kansainvälisen järjestelmän painopiste – ennen kaikkea taloudellisesti – näyttää siirtyvän hitaasti Atlantilta Tyynellemerelle, ainakin toistaiseksi, on syytä luottaa, että kansainvälisen järjestelmän poliittinen ja sotilaallinen painopiste pysynee vahvasti Atlantti-keskeisenä. Kiinan, ja yleisemmin muiden alueellisten suurvaltojen nousu (suurvaltojen nousu ei tapahdu pelkästään Aasiassa) luo kiistämättä painetta kansainvälisen järjestelmän normeja ja voimatasapainoa kohtaan, mutta kansainvälinen järjestelmä tulee jatkossakin olemaan vahvasti sidoksissa länsimaisten arkkitehtiensä arvoihin. Nykyisen voimatasapainon säilyttäminen sen sijaan onnistuu vain, jos länsimainen yhteisö kykenee toimimaan yhdessä.

Yhdysvaltain piikikäs, mutta asiallinen kritiikki eurooppalaista yhteisöä kohtaan mantereen puolustusvoimien ja sotilaallisen voiman heijastuskyvyn alasajosta tulisikin lukea tässä kontekstissa. Yhdysvaltain puolustusbudjettia leikataan tilanteessa, jossa sen reilun vuosikymmenen kestänyt unilateraalinen hetki on vääjäämättä mennyttä, ja maan on pakko vähentää 2000-luvulla merkittävästi noussutta puolustusbudjettiaan.  Washington pyrkii nyt aktivoimaan liittolaisensa, joiden turvallisuuden se on vuosikymmeniä taannut, ja jotka ovat vähentäneet sotilaallista kapasiteettiaan viime vuosina huomattavasti.

Transatlanttisen yhteisön jäsenet ovat kuitenkin ainoita toimijoita, jotka kykenevät toimimaan globaalisti (pois lukien Kiina, joka toimii globaalisti pelkästään taloudellisesti). Aasiasta vastaavia kumppaneita ei Yhdysvalloille löydy. Libyan operaatio kuitenkin paljasti merkittäviä ongelmia Naton sotilaallisessa toimintakyvyssä. Washington näkeekin, että Brysselin tulisi ymmärtää, että alueellisten suurvaltojen esiinmarssi tietää sitä, että tulevaisuudessa transatlanttinen yhteisö, sen arvot sekä intressit joutuvat suuremman paineen alle, jolloin kyky heijastaa sotilaallista voimaa on elintärkeä ulkopoliittinen työkalu.

Transatlanttinen yhteisö budjettikurimuksessa

Koska niin Yhdysvallat kuin eurooppalaiset valtiotkin ovat leikkaamassa puolustusmenojaan merkittävästi, on niin Euroopan yhteisön kuin Yhdysvaltojen edun mukaista nojautua entistä vahvemmin toisiinsa. Tämä tarkoittaa sitä, että Yhdysvaltain viime vuosikymmenen harjoittama sotilaallinen unilateralismi, josta muodostui sen unilateraalisen hetken coup de grâce, jäänee maan ulkopoliittiseen historiaan ainakin toistaiseksi maan palatessa maksiimiin, joka Clintonin hallituksen aikana tunnettiin muodossa Multilateral if possible, unilateral if necessary. Euroopan yhteisöltä puolestaan vaaditaan sijoituksia sotilaallisen kapasiteetin parantamiseksi ja entistä suuremman roolin ottamista alueen puolustuksessa sekä kansainvälisesti.

Optimaalisin mekanismi transatlanttisen yhteistyön syventämiseen on Nato. Transatlanttinen liittouma onkin todistanut olevansa ainoa eurooppalaisessa kontekstissa turvallisuutta tuottava, kriiseihin reagoiva, sekä globaalisti voimaa heijastava dynaaminen organisaatio, joka on muuttunut merkittävästi kylmän sodan jälkeen. Nato mahdollistaa transatlanttisen yhteisön globaalin toiminnan, joka ylläpitää kansainvälistä järjestystä sekä voimatasapainoa, se kykenee ottamaan osaa humanitäärisiin interventioihin ilman ei-länsimaisten alueellisten suurvaltojen vastalauseita.  Nato myös puolustaa kollektiivisesti eurooppalaisia jäseniään, toisin kuin EU, jonka turvatakuut ovat toistaiseksi poliittiset.

Yhdysvaltain ja eurooppalaisten asevoimien budjettileikkaukset asettavat kuitenkin Naton ja transatlanttisen yhteisön merkittävän ongelman eteen: kuinka heijastaa voimaa globaalisti, ylläpitää kansainvälistä järjestystä, sekä torjua ja ehkäistä merkittäviä sotilaallisia uhkia yhteisölle yhä rajallisemmin resurssein?  Realistisin vaihtoehto on entistä laajempi sotilaallisen kapasiteetin koordinointi ja yhteiskäyttö (pooling and sharing), sekä transatlanttiseen puolustusinfrastruktuuriin nojaaminen. Eurooppalaisille jäsenilleen Nato onkin ainoa mekanismi, jonka kautta uskottavan sotilaallisen karkotteen sekä kansainvälisten järjestyksen ylläpito on tällä hetkellä mahdollista. Yhdysvalloille kansainvälisen järjestyksen ylläpitäminen tarkoittaa multilateraalista sotilaallista toimintaa, jota sen tarvitsee tulevaisuudessa koordinoida transatlanttisten liittolaistensa kanssa.

Liittoutumattomuuden loppu? 

Vaikka maailmanpolitiikan painopiste siirtyykin Tyynellemerelle, Suomi pysyy valitettavasti paikallaan. Moninapaisessa maailmassa kilpailu kiristyy ja epävakaus kasvaa, kuten Hiski Haukkala toteaa artikkelissaan Ulkopolitiikan Paluu, ja tämä tietää liittoutumattomille pikkuvaltioille tukalia aikoja. Sotilaallisesti liittoutumattoman Suomen geopoliittinen asema tukee tätä. Suomen toisella puolella on alati tiivistyvä, ja toistaiseksi kapasiteetiltaan pienentyvä transatlanttinen yhteisö, ja toisella asevoimiaan uudistava, ulkopoliittisesti – kuten Georgian sota ja Viron pronssisoturikriisi vahvistavat – vahvistuva suurvalta, Venäjä. Kuten ennenkin, Suomi on kahden poliittisen maailman rajalla.

Ongelmana on, että Suomi, niin kuin suurin osa Euroopan yhteisön jäsenistä, on leikkaamassa puolustusmenojaan.  Tämä asettaa kovia paineita onnistuneen ulkopolitiikan harjoittamiselle. Suomen kannalta kahdenväliset suhteet Venäjään ja Yhdysvaltoihin ovat ehdottoman tärkeät. Yhdysvaltain heikkenevät resurssit kantaa vastuuta Euroopan turvallisuudesta paljastaa Suomen hauraan aseman. Ilman Yhdysvaltoja Euroopassa, Suomen turvallisuus olisi merkittävästi heikompi. Suomen intresseissä on siis pitää Yhdysvallat Eurooppalaisena valtana, kuten Haukkala toteaa. Vaikka Venäjä on yksi Suomen tärkeimmistä yksittäisistä kauppakumppaneista, sen onkin – useista vastalauseista huolimatta - ainoa potentiaalinen sotilaallispoliittinen uhka Suomelle (ilman merkittäviä muutoksia kansanvälisessä järjestelmässä). Suurvaltapolitiikkaa vierastavassa Suomessa ei saisi unohtaa, että Moskovassa – joka ei kuulu Euroopan keskeisiin poliittisiin instituutioihin – suurvalta- tai etupiiripolitiikkaa ei vierasteta.

Maanpuolustuksellisesta näkökulmasta moninapaisessa maailmassa kahdenvälisiin suhteisiin ja sotilaalliseen liittoutumattomuuteen nojaaminen on merkittävä riski. Suomen maanpuolustuspolitiikan keskeisin pilari, sotilaallinen liittoutumattomuus, onkin alati kasvavan paineen alla. Muutokset lähialueen toimintaympäristössä, puolustusvoimien resursseissa, sekä resurssien käytössä antavat syytä kyseenalaistaa itsenäisen puolustuksen realistisuuden.  Suomen on herättävä muun Euroopan mukana moninapaiseen todellisuuteen uskosta, ettei sotilaallisia uhkia enää ole, ja että rajallisilla resursseilla voidaan ylläpitää riittävää sotilaallista kapasiteettia.

Ovet auki Eurooppaan

Suomen puolustuspoliittinen keskustelu onkin hiljalleen avautumassa kansainvälisen yhteistyön mahdollisuuteen myös puolustuspolitiikan osalta. Ongelmallista kuitenkin on, että Suomen maanpuolustuspoliittinen yhteistyökumppani on EU, jonka turvatakuut sekä sotilaallinen kapasiteetti ovat transatlanttista yhteisöä merkittävästi heikommat, eivätkä ne takaa Yhdysvaltain läsnäoloa Euroopassa, mikä on – kuten todettua – varsin tärkeää Suomelle ulkopoliittisesti. Tämän valossa Suomen tulisi miettiä uudelleen, mikä rooli kansainvälisellä yhteistyöllä on maan puolustuspolitiikassa ja mitkä tavoitteet sille pitäisi asettaa.

Moninapaisessa maailmassa Suomen puolustusvoimien tulee varautua toimimaan konflikteissa sekä niiden ehkäisemiseksi. Kriisinhallinnan kautta Suomi pystyy ylläpitämään sille suotuisaa voimatasapainoa ja kansainvälistä järjestelmää, joka edesauttaa Suomen turvallisuutta. Maailma on kuitenkin muuttumassa alueellisten suurvaltojen nousun myötä, ja se tietää, että Suomen puolustuspolitiikan tulee muuttua sen mukana. Resurssipulasta kärsivässä Euroopassa yhteistyö on päivän sana, ja uskottavia yhteistyökumppaneita on rajallisesti.

Naton tulevaisuus

Suomalaista ulko- ja turvallisuuspoliittista keskustelua seuraamaton voisi luulla, että Nato-tietämyksen taso yleisessä keskustelussa on varsin korkealla, puhutaanhan Natosta säännöllisin, vaalien tahdittamin väliajoin, ja EU/Emu-jäsenyyden toteutumisen jälkeen Nato on ainoa ulkopoliittisen keskustelun ikiliikkuja. Suomen Nato-kuva on kuitenkin hyvin staattinen, vuosimallia 1992, jossa Neuvostoliiton katoamisen myötä Nato koetaan Yhdysvaltojen sotilaallisen ylivoiman byrokraattisena ruumiillistumana. Useimmille tämä väite on ilmiselvä karikatyyri: aiheesta on saatavilla paljon tietoa, mutta se ei kuulu julkisessa keskustelussa.

Staattinen Nato-kuva on vaikeuttanut suomalaista keskustelua konflikteista, joissa Nato on ollut keskeisessä roolissa. Tämä näkyy jossain määrin Balkaneilla, enemmän Afganistanissa ja hyvinkin paljon Libyassa. Naton kehitys ei suinkaan ole odottanut suomalaisten mielikuvien kehittymistä. Keskustelun jumittuneisuudesta huolimatta Nato on muuttunut merkittävästi ja yllättävänkin radikaalisti vuosien saatossa. Nyt käynnissä oleva presidentinvaalikampanjointi tarjoaa oivan tilaisuuden keskustelun tason parantamiselle. Paavot Arhinmäki ja Lipponen ovat kummatkin osaltaan vaatineet parempaa Nato-keskustelua. Nöyrästi Mies ulkosuomalainen tarttuu tähän tilaisuuteen.

Hyvä tapa aloittaa Nato-tietämyksen päivittäminen on lukea Naton vuosi sitten julkaisema uusi strateginen konsepti (strategic concept). Vaikka Suomi ja jopa Ruotsi osallistuivat konseptin ideointiin (isännöimällä aiheeseen liittyvän seminaarin), konseptia tuskin noteerattiin Suomessa pienimittaista lehtihuomiota lukuun ottamatta. Se kuitenkin antaitsee huomioita, sillä se määrittelee hyvin Naton oman käsityksen kohtaamistaan uhkista ja roolistaan niiden ehkäisyssä.

Edeltäviin strategisiin konsepteihin verrattuna nykyinen dokumentti on monikertaisesti parempi. Toki dokumentissa on paljon tuttua ja turvallista: kollektiivisen puolustuksen kulmakiven ohella Nato varjelee demokraattista arvomaailmaansa – mutta myös Nato-Venäjä-suhteiden, kriisinhallinnan, kyberturvallisuuden ja aluepuolustuksen kehittämiseen on kiinnitettävä huomiota. Nämä elementit ovat kuitenkin vain tapoja jäsennellä ja järjestellä jo olemassaolevaa Naton toimintapiiriä. Konsepti sisältää kuitenkin paljon uutta etenkin siitä, kuinka Nato käsittää globaalin skaalan toiminnalleen.

Naton sisällä on kauan aikaa puhuttu ”globaalista Natosta” – alueellisen järjestön kehittämisestä maailmanlaajuiseksi liittoksi. Strateginen konsepti ilmentää tätä näkemystä. Strateginen konsepti argumentoi selkeästi, kuinka epavakaus maailmalla vaikuttaa jäsenmaiden turvallisuuteen. Perinteiset ja epäperinteisetkin uhkat voivat ilmestyä kaukaa euro-atlanttisen alueen ulkopuolelta. ”Globaaleihin virtoihin” – meri- ja kommunikaatioväylät ja energiainfrastruktuuri – kohdistuvat uhat ovat kriittisiä. Näiden globaalien uhkien ehkäisemiseksi Naton täytyy ennen pitkää toimia globaalisti. Konsepti viittaakin avoimesti joustavien toimintaosastojen (expeditionary forces) tarpeeseen. Tämä globaali toiminta heijastuu luonnollisesti myös kumppaneiden valinnassa. Nato on paljon kiinnostuneempi uusista yhteistyömahdollisuuksista ja kumppanuuksista eri valtioiden ja järjestöjen kanssa yhteisten tarkoitusten saavuttamiseksi. Natosta on kehittymässä globaali järjestö.

Toisaalta Nato toimii varovaisesti globaalissa toiminnassa ja suosii operaatioita, jotka keskittyvät merkittävien turvallisuusriskien ehkäisyyn alhaisella poliittisella kustannuksella. Ensimmäinen ”ei-alueellinen” operaatio Afganistanissa on opettanut hyvinkin tehokkaasti, että tärkeäkin missio voi olla hankala toteuttaa. Libya oli Natolle onneksi lyhyt ja suhteellisen kivuton operaatio; intoa yhtään sen pidempään operaatioon tuskin löytyy. Globaalin toiminnan edellytys on voiman projisointi globaalilla skaalalla. Tämä oleellinen osa Naton tulevaisuuden näkymiä vaatii joustavia ja tehokkaita asevoimia, jotka voivat toimia sekä aluepuolustuksen että sotilaallisen kriisinhallinnan tehtävissä. Tämä niin kutsuttu ”plug-and-play” -filosofia on toisaalta aivan kohtuuttoman kallista toteuttaa, etenkin talouskriisin aikana.

Talouskurin ohella Nato-operaatioiden tehokkuutta on rajannut siviilikriisinhallinnan työkalujen heikkous. Yritykset luoda kyseisiä siviilityökaluja ovat olleet tehottomia, eikä ole ihme, että Nato on luopumassa näiden tavoittelusta, ja keskittyy sotilaalliseen puoleen. Juuri tästä syntyy paljon hehkutettu ”kokonaisvaltainen lähestymistapa” (comprehensive approach). Kiistatta epäselvä termi kuitenkin korostaa sitä, että Naton sotilaallinen vahvuus tarvitsee yhteensopivia toimintoja, joita se ei voi itse tuottaa. Siksi Nato onkin innostunut laaja-alaisista kumppanuuksista muiden tahojen kanssa. Yhteistyö alueellisten ja paikallisten kumppaneiden kanssa on paljon taloudellisempaa kuin aidosti globaalin toimintakyvyn laatiminen. Laajempi yhteistyö myös hälventää operaatioiden poliittisia ja sotilaallisia riskejä.

Jo institutionalisoidut kumppanuusjärjestelyt, kuten Välimeren dialogiohjelma tai Naton rauhankumppanuusohjelma, eivät jatkossa johda kovin suuriin uusiin synergiaetuihin. Ne maat, jotka toivovat tiivistä yhteistyötä (kuten Suomi ja Ruotsi), toimivat sen mukaisesti, kun taas ne, jotka ovat mukana puhtaasti geopoliittisista kohteliaisuussyistä (kuten Valkovenäjä), eivät. Laajentamalla kumppanuuden käsitettä nykyisten instituutioiden ulkopuolelle Nato on tehnyt kumppanuudesta houkuttelevamman. Kumppanuuden ydin onkin, että se on tapa sovittaa yhteen laajemmat ambitiot hupenevien resurssien kanssa samalla lujittaen Naton kansainvälisen toiminnan legitemiteettiä. Se, kuinka Libyan kriisi saattoi Naton yhteen Ruotsin ja Qatarin kanssa Gaddafin syrjäyttämiseksi, on hyvä esimerkki tästä.

Samanaikaisesti Nato muuttuu entistä enemmän transatlanttisesta sotilaallisesta liittoumasta länsimaiden poliittiseksi järjestöksi. Jäsenyyden ovi on edelleen avoin, mutta sulkeutuu kovaa tahtia. Jäsenkokelaiden eurooppalaisuutta painotetaan korostetaen, että globaali toiminta ei johda globaaliin jäsenkaartiin. Hieman samalla tavalla kuin EU, joka korostaa kansainvälisiä intressejään, Nato käsittää itsensä globaalina turvallisuudentuojana, vaikka onkin pohjimmiltaan alueellinen järjestö. Poliittisella Natolla on useita etuja nykyiseen sotilaspainotteiseen muotoon verrattuna: kynnys poliittiselle kanssakäymiselle transatlanttisen alueen ulkopuolella on paljon pienempi verrattuna sotilaalliseen toimintaan. Myös sotilaalliseen toimintaan verrattuna poliittisen yhteistyön riskit ja velvoitukset ovat tuntuvasti pienemmät.

Strateginen konsepti on vasta tiekartan tasolla: se asettaa strategiset tavoitteet, mutta toimeenpanossa Nato tulee olemaan hyvinkin varovainen ja ajoittain epäkoherentti. Vaikka Nato näkee koko maailman toiminta-alueenaan, tätä ei tulla paljon hyödyntämään. Eniten tätä nähdään niissä tilanteissa, joissa on joko merkittäviä uhkia tai toiminnan riskit ovat pieniä. Libya on konseptin laatijoiden unelma sikäli, että kyseessä oli operaatio, jossa riskit olivat suhteellisen pieniä ja potentiaaliset uhkat merkittäviä. Nato ei toteuta mielellään interventioita, ja esimerkiksi Syyriassa vastaanlainen operaatio ei olisi mahdollista samalla mittakaavalla. Vuoden 2010 strateginen konsepti asettaa hyvinkin realistisen näkemyksen Naton tulevaisuudesta.

Presidenttiehdokkaille ja suomalaiselle Nato-keskustelijoille ehdottaisin seuraavien kysymyksien pohtimista: Naton visio tehokkaasta ja taloudellisesta tulevaisuudesta ovat hyvin yhteensopivia Suomen turvallisuuspoliittisten tavoitteiden kanssa, joten mitä etuja on tiiviin kumppanuuden jatkamisella suhteessa jäsenyyteen? Toisaalta aluepuolustus ei tule olemaan Naton pääfokuksia lähitulevaisuudessa, joten onko jäsenyyden perustelu tällä harhaanjohtavaa? Onko optioajattelu realistista aikana, jona Nato ei havittele uusia jäseniä ja tosiasia on, että Suomen Nato-jäsenyydestä keskustellaan ainoastaan Suomessa?